Fréttir
02.03.2010 | Hagnýtt efni
Svar við fyrirspurn um rétt grunnskólanemenda til að stunda nám á framhaldsskólastigi
Svar við fyrirspurn um rétt grunnskólanemenda til að stunda nám á framhaldsskólastigi, skv. 26. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008.
Óskað var eftir afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins til nokkurra atriða sem lúta að framhaldsskólanámi nemenda í grunnskólum. Spurningarnar eru eftirfarandi:
1. Á nemandi fullan rétt á því að hefja skólagöngu á framhaldsskólastigi í einstökum námsgreinum skv. 26. gr. grunnskólalaga?
2. Telur ráðuneytið að framhaldsskóli geti tíu dögum fyrir skólabyrjun rift samkomulagi sem gert var sl. vor um fyrirkomulag kennslu grunnskólanemenda og kostnað vegna hennar, sbr. 31. gr. grunnskólalaga?
3. Mun ráðuneytið meta námsárangur nemenda í grunnskóla til eininga í framhaldsskóla, ef grunnskólar taka upp kennslu í einstökum námsgreinum framhaldsskólans og ráða kennara með leyfisbréf á framhaldsskólastigi til að annast hana?
Í svari ráðuneytisins er reynt að draga þetta mál saman og fara yfir það í heild sinni og svara um leið framkomnum spurningum.
Í fjárlögum ársins 2010 er ekki gert ráð fyrir framlögum til framhaldsskólans vegna náms nemenda grunnskólans sem stundað er í vali við framhaldsskóla, sbr. 4. mgr. 24. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008. Af hálfu Sambands íslenskra sveitarfélaga hefur verið bent á að ákvæðið mæli fyrir um „rétt“ nemenda til náms í framhaldsskóla og því sé með þessari ráðstöfun verið að brjóta rétt á nemendum. Með því að gera ekki ráð fyrir framlögum frá ríkinu til framhaldsskólans vegna náms grunnskólanemenda í framhaldsskóla skv. 4. mgr. 26. gr. grunnskólalaga verður minna úr möguleikum sveitarfélaga til hagræðingar innan grunnskólans.
Í 26. gr. laga um grunnskóla er lögð áhersla á að nemendur skulu frá upphafi skólagöngu eiga val í námi sínu, svo sem um viðfangsefni og námsgreinar, í samræmi við viðmið í aðalnámskrá grunnskóla og skipulag skóla. Markmiðið sé að gera nemendur ábyrga fyrir eigin námi og skapa sveigjanleika í skólastarfi. Í 2. mgr. ákvæðisins er tekið fram að nemendur í 8., 9. og 10. bekk skulu eiga kost á vali um námsgreinar og námssvið í um „þriðjungi námstímans.“ Í 3. mgr. er mælt fyrir um heimildir til þess að meta skipulagt nám sem stundað er utan grunnskóla og til að meta tímabundna þátttöku í atvinnulífi, félagslífi, íþróttum og á fleiri sviðum, sem nám enda falli það að markmiðum skólastarfs. Um rétt á vali í námi framhaldsskóla segir síðan í 4. og 5. mgr. 26. gr: „Grunnskólanemendur eiga rétt á að stunda nám í einstökum námsgreinum á framhaldsskólastigi meðan þeir eru í grunnskóla enda hafi þeir sýnt fullnægjandi færni. Skólastjóri í grunnskóla veitir nemanda heimild til slíks náms utan skólans samkvæmt viðmiðum sem sett skulu í aðalnámskrá. Ákvörðun skólastjóra samkvæmt þessari málsgrein lýtur ákvæðum stjórnsýslulaga.“ Heimilt er að kæra synjun um mat á námi eða beitingu heimildar samkvæmt þessari grein eftir fyrirmælum 47. gr. Í úrskurði getur menntamálaráðuneyti lagt fyrir skólastjóra grunnskóla að veita nemanda heimild til náms á framhaldsskólastigi skv. 4. mgr.“
Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum um grunnskóla er m.a. að finna eftirfarandi ummæli: „Á undanförnum árum hefur orðið hröð þróun í þá átt að nemendur á grunnskólaaldri stunda samtímis nám á grunn- og framhaldsskólastigi og hafa ýmsar tilraunir verið gerðar í þeim efnum. Skólaárið 2006–2007 stunduðu um 1.300 grunnskólanemendur eitthvert nám á framhaldsskólastigi. Frumvarpið kveður skýrar á um framkvæmdina. Í því er kveðið á um rétt nemenda til að stunda nám í einstökum námsgreinum á framhaldsskólastigi að loknu grunnskólanámi í viðkomandi greinum. Til að tryggja samfellu og til að stuðla að velferð barna er í frumvarpinu lagt til að sveitarfélög leggi áherslu á virk tengsl og miðlun upplýsinga milli leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, m.a. í tengslum við sérfræðiþjónustu.“ Í skýringum við 4. mgr. 26. gr. frumvarpsins er m.a. að finna eftirfarandi ummæli: „Á undanförnum árum hefur færst í vöxt að nemendur stundi nám samhliða í grunnskóla og framhaldsskóla og hefur ríkt nokkur óvissa um framkvæmdina, t.d. hvernig eigi að skipta kostnaði vegna slíkrar tilhögunar. Hér er gengið út frá því að skólastjóri grunnskóla geti heimilað slíkt, enda sé það gert á forsendum grunnskólans sem ber ábyrgð á nemandanum á meðan hann er á skyldunámsaldri, nema viðkomandi nemandi fari í framhaldsskóla að loknum 9. bekk. Gert er ráð fyrir að samkomulag liggi fyrir milli viðkomandi grunnskóla og framhaldsskóla um framkvæmdina. Gera þarf samning milli ríkis og sveitarfélaga um framkvæmdina þegar nemendur stunda samtímis nám í grunn- og framhaldsskóla. Í samningnum þarf m.a. að koma fram að nemandinn sé á ábyrgð grunnskólans og að samræming á námi nemandans sé á ábyrgð grunnskólans. Jafnframt þarf að skýra ákvæði um kostnaðarskiptingu, t.d. kennslukostnað, innritunarkostnað, bókakaup og gjaldtökuheimildir, og að það sé á ábyrgð grunnskólans að útskrifa nemandann og meta hvort hann hafi lokið grunnskólanámi. Heimild skólastjóra til þess að veita nemanda leyfi til þess að stunda nám utan skóla verður að byggjast á þeim sjónarmiðum að nemandi hafi lokið námi í viðkomandi grein þar sem það á við eða sýnt fullnægjandi færni. Gert er ráð fyrir því að í aðalnámskrá verði að finna viðmið sem lögð verði til grundvallar ákvörðun skólastjóra. Réttur nemanda til þess að stunda nám samkvæmt greininni tekur einvörðungu til náms sem talist getur hluti af grunnskólanámi hans. Um skiptingu kostnaðar milli grunnskóla og framhaldsskóla sem af því hlýst fer samkvæmt fyrirmælum 31. gr.“
Þegar horft er til orðalags 4. mgr. 26. gr. og ummæla í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um grunnskóla verður ráðið að sá réttur sem ákvæðið mælir fyrir um taki til nemenda í 8., 9. og 10. bekk. Þá er það skilyrði að nemandi hafi sýnt fullnægjandi færni og að námið sé hluti af grunnskólanámi nemandans. Það er skólastjóri sem veitir heimild á grundvelli mats samkvæmt viðmiðum sem sett skulu í aðalnámskrá. Ákvæðið verður ekki skilið svo að það veiti rétt til þess að stunda nám í hvaða framhaldsskóla sem er. Til þess að grunnskóli geti boðið upp á slíkt nám þarf að liggja fyrir samkomulag milli viðkomandi grunnskóla og framhaldsskóla um framkvæmdina. Í því sambandi er í 2. mgr. 31. gr. laga um grunnskóla tekið fram: „Nú stundar grunnskólanemandi nám í framhaldsskóla sem skilgreint er sem hluti náms í grunnskóla, og fer þá um kostnað vegna kennslu á framhaldsskólastigi eftir ákvæðum laga um framhaldsskóla. Sveitarfélög greiða þá kostnað vegna námsgagna og innritunar og eftir atvikum efnisgjald. Um nánari framkvæmd og fyrirkomulag skal samið milli hlutaðeigandi grunn- og framhaldsskóla.“
Skoða verður ákvæðið í samhengi við 4. mgr. 26. gr. laganna. Í skýringum við ákvæðið er gert ráð fyrir því að námið geti í eðli sínu verið með þrennum hætti: Í fyrsta lagi nám sem skipulagt er af grunnskóla, þ.e. er hluti af grunnskólanámi skv. skólanámskrá. Er þá gert samkomulag um það við framhaldsskóla, sbr. 4. mgr. 26. gr. Í öðru lagi nemendur sem taka einstaka námsáfanga í framhaldsskóla sem viðbót við grunnskólanám. Þá er námið ekki metið sem hluti af skipulögðu námi við grunnskóla. Í þriðja lagi þegar nemandi óskar eftir því að fá nám sem ekki hefur verið skipulagt í samstarfi grunnskóla og framhaldsskóla metið sem valgrein. Um kostnaðarskiptingu ríkis og sveitarfélaga vegna 1. liðar kemur eftirfarandi fram í skýringum í við 31. gr. frumvarpsins: „Þá greiðir ríkið kennslukostnað vegna áfanga sem nemandinn tekur og fær metna síðar sem hluta af framhaldsskólanámi. Sveitarfélögin greiða kostnað vegna námsgagna og innritunarkostnað nemenda í framhaldsskóla, enda er námið einnig metið sem hluti af skyldunámi, t.d. sem valgrein, og skal því vera nemendum að kostnaðarlausu, sbr. 3. og 4. mgr. 26. gr. Þegar um þetta er að ræða skulu sveitarfélag og framhaldsskóli gera með sér samkomulag.“
Sú spurning vaknar eðlilega af hálfu sveitarfélaga hvernig grunnskólar eigi að bregðast við þegar einstakir framhaldsskólar halda að sér höndum vegna samdráttar í ríkisútgjöldum og hvernig fari þá um rétt einstakra nemenda. Færa má rök fyrir því að þar sem ekki sé til staðar samningur við framhaldsskóla og námið er ekki hluti af skipulögðu námi grunnskóla sé umræddur réttur skv. 4. mgr. 26. gr. laga um grunnskóla ekki til staðar. Hafi á hinn bóginn verið gerðir samningar við framhaldsskóla eins og dæmi virðast vera um kann málið e.t.v. að horfa öðru vísi við þegar skólastjóri hefur veitt heimildina en framhaldsskólinn tekur ekki við nemandanum vegna þess að fjárveitingar eru ekki til staðar. Í slíkum tilvikum kann að reyna á skýrleika samninga og hvort fyrirvarar hafi verið gerðir um fjárveitingar Alþingis. Fyrirfram má þó ætla að þau sjónarmið að skerða möguleika á vali í námi á grundvelli samdráttar í ríkisútgjöldum og takmörkuðum möguleikum til innritunar nemenda í framhaldsskóla séu málefnaleg. Í því sambandi ber einnig að líta til þess að val grunnskólanemenda í námi í framhaldsskóla er aðeins einn af nokkrum möguleikum um val í námi skv. 26. gr.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið stóð á sl. ári frammi fyrir kröfu um niðurskurð útgjalda til framhaldsskóla. Tekin var m.a. sú ákvörðun að standa vörð um grunnþjónustu framhaldsskóla við nemendur og í því ljósi var sú ákvörðun tekin að falla frá sérstökum greiðslum til framhaldsskóla vegna náms grunnskólanemenda í fjarnámi í einstökum áföngum framhaldsskóla. Eins og áður hefur komið fram hefur verið gróska í samstarfi grunn- og framhaldsskóla hvað þessa þjónustu varðar og hefur þetta fyrirkomulag reynst góð viðbót við námsframboð grunnskólanemenda. Gert er ráð fyrir að ríkið spari um 70 millj. kr. útgjöld vegna þessarar ákvörðunar. Framhaldsskólum er eftir sem áður heimilt að bjóða upp á fjarnám fyrir grunnskólanemendur í samstarfi við grunnskóla en þeir fá ekki til þess sérstakt framlag úr ríkissjóði. Þessi ákvörðun var ekki auðveld og vonast er til að hægt verði að taka upp að nýju greiðslur til framhaldsskóla vegna fjarnáms grunnskólanemenda þegar betur árar í samfélaginu. Það er alls ekki stefnan að færa kostnað við fjarnám grunnskólanemenda yfir til sveitarfélaga, og tímabundið mun grunnskólanemendum því ekki standa til boða jafn fjölbreytt val og hér að framan greinir.
Samkvæmt grunnskólalögum þá er það skylda grunnskóla að bjóða nemendum nám við hæfi og þess skal sérstaklega gætt að allir nemendur fái jöfn tækifæri til náms og eigi þess kost að velja sér viðfangsefni og nálgun í eigin námi. Ef nemendur hafa lokið einstökum námsgreinum grunnskóla þá er eðlilegt að nemendum standi til boða valgreinar við hæfi í grunnskóla á öðrum sviðum, sbr. ákvæði grunnskólalaga. Einnig ættu nemendur að geta fengið viðfangsefni við hæfi innan allra námsgreina grunnskólans, t.d. með breiðara námsframboði og fjölbreyttum verkefnum við hæfi.
Ráðuneytið telur afar óheppilegt ef til þess hefur þurft að koma að einstakir framhaldsskólar hafi rift þegar gerðu samkomulagi um fyrirkomulag kennslu grunnskólanemenda og kostnað vegna hennar með litlum fyrirvara. Eins og áður segir stóð ráðuneytið frammi fyrir kröfu um niðurskurð útgjalda til framhaldsskóla og varð ekki undan því vikist að draga úr fjárveitingu til framhaldsskólans með þeim hætti sem hér hefur verið lýst.
Hvað varðar afstöðu ráðuneytisins til þriðju spurningar erindis yðar þá lítur ráðuneytið svo á að ef kennarar í grunnskóla með tilskilda menntun á viðkomandi fagsviði annast kennslu í einstökum námsgreinum framhaldsskólans sem val í grunnskóla, þá er ekkert því til fyrirstöðu að meta slíka áfanga einnig sem hluta af framhaldsskólanámi ef fyrir liggur samningur milli viðkomandi grunn- og framhaldsskóla gagnvart slíku fyrirkomulagi.